POR: YAMILETH ROJAS BARRERA
REFORMA POLITICA DE 2003
LO SOCIAL
Por
Oscar Delgado7 OBSERVATORIO ELECTORAL LATINOAMERICANO
En junio de 2003 el Congreso de Colombia, mediante
acto legislativo, aprobó una reforma a 16 artículos de la Constitución de 1991
sobre aspectos políticos y electorales. Al mismo tiempo, a finales de junio de
2003 se encuentra a examen de la Corte Constitucional la ley por la cual se
convoca a un referendo constitucional sobre esos mismos aspectos y sobre
asuntos económicos y fiscales.
En el acto legislativo (cuyo título refiere a una
"reforma política constitucional"), y cuyas normas entrarán en
vigencia a su promulgación, en lo concerniente al régimen electoral lo más
importante es el umbral o barrera legal para elegir corporaciones públicas, y
en lo político, la lista única con voto preferencial (opcional), la
conformación de bancadas parlamentarias por partidos o movimientos y la
prohibición de la militancia doble o múltiple de candidatos y miembros de
corporaciones públicas.
Del análisis del texto aprobado se infiere que
dicha "reforma" no permitirá alcanzar el objetivo de construir un
nuevo orden político democrático y representativo; que la sociedad política
permanecerá intacta; que el parlamento seguirá en poder de la misma clase política
y con los mismos procedimientos del régimen de patronazgo. El divorcio entre
sociedad política y sociedad civil se afianza, ya que la primera reafirma en la
norma y en la práctica, la exclusión de la segunda.
Con la eliminación de los aventureros electorales,
gracias al umbral, el actual mapa electoral caótico y desproporcionalista, pasa
a ser uno de PYMES (pequeñas y medianas empresas electorales) mas no se logrará
el esquema institucional de unos pocos grandes partidos. Lo peor de esa reforma
es que contiene normas no universales (particularísticas) que benefician de
modo excluyente a los propios miembros del Congreso que la aprobaron sin
declararse impedidos en materia ética o jurídica.
El beneficio económico proviene del incremento de
un 300 por ciento "como mínimo" para el fondo de financiamiento
estatal de los partidos y movimientos "con personería jurídica", para
cuyo reconocimiento se requiere de una votación mínima (2% sobre el total
válido para el Senado en la última elección). Así, para poder presentar
candidatos en las inminentes comicios subnacionales, y percibir los aportes del
Estado, los congresistas que no fueron elegidos en listas con una votación
sobre dicho umbral (en realidad, casi todos) podrán asociarse en nuevos
partidos simplemente mediante la sumatoria de sus votaciones, tanto para Senado
como para Cámara.
Y no se habla de uniones entre partidos o
movimientos, sino de sumatorias de votaciones por parte de "un número
plural de senadores o representantes a la Cámara". En el mismo parágrafo
transitorio se lee que "la nueva agrupación así constituída gozará de los
beneficios... consagrados en la Constitución para los partidos y
movimientos...". El plazo para reagruparse es de tres meses, pero en la
práctica los potenciales beneficiarios dispondrían de 35 días, en vista de que
el 5 de agosto próximo se vence el término para inscripciones de candidaturas
en las elecciones subnacionales previstas para octubre de 2003.
Por otra parte, si en los próximos dos o tres meses
fuere aprobado el referendo, quedaría derogada por éste la norma del acto
legislativo sobre la lista única, pues en la ley de convocatoria del referendo
se autoriza a cada partido a inscribir tantas listas de candidatos cuantas
curules deban ser elegidas (i.e. para el Senado, si se aprueba el referendo,
serían hasta 75 listas de hasta 75 candidatos cada lista, por partido; hoy, con
la lista única, en ella pueden figurar hasta 75 candidatos y su carácter de
bloqueo o apertura de la misma dependería del voto preferente opcional).
Aun cuando algunas personas equivocadamente han
creído que con la reforma el mapa partidario será reconstruído con la adición
al bipartidismo tradicional, de no más de uno o dos nuevos movimientos de
tamaño considerable, nuestra percepción es la de que el número actual de unos
70 partidos no se va a reducir significativamente. Por lo pronto, perderán la
personería jurídica 13 partidos, por no poseer representación parlamentaria ni
haber obtenido la votación requerida. También habrá nuevos "reagrupamientos"
entre el referido "número plural de senadores o representantes", a
efecto de percibir los dineros del financiamiento estatal de los inminentes
comicios.
Dado que el sufragante vota separadamente para
ambas cámaras en una misma elección, esta disposición violaría el principio
jurídico de igualdad en materia de derechos políticos, si se sumaran las
votaciones de dos o más congresistas por el mismo partido para ambas cámaras,
pues el resto de ciudadanos que no son congresistas para obtener la misma personería
deben presentar al CNE 180.000 firmas o haber obtenido -ya sea para Senado o
para Cámara, separadamente--dicha votación mínima.
Pero aún si la sumatoria de votos fuere el
resultado de una coalición de movimientos de una misma o de ambas cámaras, siendo
un procedimiento aceptable, no dejaría de ser inequitativo para los grupos que
"desde el asfalto" buscando firmas, aspiren a conformar nuevos
partidos.
Los actuales congresistas fueron elegidos con
votaciones efectivas totales muy similares en ambas cámaras, de algo así como
unos 5.5 millones para el Senado y otros tantos para la Cámara (el resto, unos
3.5 millones aproximadamente en cada cámara, corresponde a votos por listas no
elegidas, en blanco, nulos y tarjetas no marcadas). La reforma, como se vió, a
efecto de completar los 180.000 votos requeridos para la personería jurídica,
permite que sean extraídos de los recibidos por los congresistas en ambas
cámaras, esto es, de un fondo que así suma alrededor de 11 millones de votos.
Este tipo de sumatoria de dos categorías diferentes
es ilógica pero ya no habría tiempo para resolver una demanda de
inconstitucionalidad, antes de la inscripción de listas para las elecciones
subnacionales. Y tampoco cabría esperar un pronunciamiento de parte de un
Consejo Nacional Electoral agradecido por su no-revocatoria prevista en el
proyecto inicial del referendo (su período ha sido confirmado hasta el 2006,
sus miembros ahora podrán ser reelegidos, y la entidad electora ya no será el
Consejo de Estado sino el propio Congreso).
¿Para qué sirve el que tres o más micro-empresarios
asociados posean un "movimiento" con personería jurídica? (a) Para
avalar candidaturas en las próximas elecciones (de octubre?) a gobernaciones,
alcaldías, concejos y asambleas departamentales, y (b) sobre todo, para ser
beneficiarios del financiamiento estatal, que en virtud de la norma ha sido
incrementado significativamente.
Aval de candidaturas.-Aun cuando, en virtud de la
"reforma" los poseedores de las personerías jurídicas serán, casi
exclusivamente, los mismos miembros del Congreso -esto es, la misma clase
política-para ser candidato a cualquier cargo de elección popular no se
necesita que lo avale un partido o movimiento con personería jurídica, pues
siempre queda el salvavidas de los llamados "grupos significativos de
ciudadanos" (GSC), cuya vigencia constitucional desde 1991 fue confirmada
por la reforma en el art. correspondiente (el 108).
De acuerdo con la ley de partidos (la 130 de 1994)
estos GSC para participar en elecciones de nivel nacional, obtienen la
personería jurídica con un número de firmas igual a las requeridas por los
partidos o movimientos. Sin embargo, pueden constituírse en GSC de nivel
departamental o municipal, y en estos casos "también...podrán postular
candidatos...los grupos de ciudadanos equivalentes al menos al 20% del
resultado de dividir el número de ciudadanos aptos para votar entre el número
de puestos por proveer" (ley 130/94, art. 9º, inciso 3º.).
Si la nueva ley reglamentaria que deberá expedirse
mantuviera este requisito, el número de firmas que correspondería en el caso de
Bogotá, para presentar candidatos por un GSC a la Cámara y al Concejo
Distrital, podría ser del órden de unas 46.154 (si en el posreferendo el número
de curules elegibles fuera de 13 representantes y el censo electoral de 3
millones), o de unas 20.000 firmas para un Concejo de alrededor de 30 miembros.
No obstante, debe tenerse presente que la nueva ley reglamentaria --que deberá
expedirse en los próximos meses-- podría modificar esas cifras.
Umbrales y
cocientes
Los umbrales definidos en la reforma, si bien
sirven para eliminar a la multitud de aventureros electorales, son bajos e
insuficientes para inducir e institucionalizar un sistema partidario con
unidades de tamaño mediano a grande.
Lo más importante de la reforma es que ha
sustituido un sistema de residuos por otro de cocientes, que es como funciona
la representación proporcional en el mundo. Anteriormente, casi todas las
curules en las corporaciones eran logradas por residuos o fracciones de
cociente; ahora, en cambio, gracias a los umbrales, en casi todos los casos,
lista que no tenga al menos un cociente no alcanzará a elegir un escaño, y así
sucede, sea que se aplique el método de cociente natural (Hare) o el método mal
denominado de "cifra repartidora" (D'Hondt) (técnicamente se lo
denomina "de mayores medias" o "mayores promedios").
La excepción posible es la de los nueve nuevos
departamentos, que eligen dos representantes a la Cámara con umbral de 30% y
cociente de 50%. Aquí podría ocurrir también que una lista con un 30.1% de la
votación total, si la siguiente tuviere un 29.9%, coparía las dos curules. Pero
si ninguna superara el umbral, se aplicaría la fórmula de la "cifra
repartidora" y aquí-al igual que si se aplicara el método de cociente y
mayores residuos-cada una de las dos primeras listas en votación elegiría un
escaño.
En el Senado la lista que supere el cociente tiene
asegurado al menos un escaño y eventualmente hasta un segundo; en la Cámara
(circunscripciones de tres o más curules), así como en Asambleas y Concejos,
las listas que superen el umbral no por ello tienen asegurado el primer escaño.
El número de curules elegidas por lista en el
escrutinio es casi exactamente igual bajo cualquiera de esas fórmulas (Hare o
D'Hondt); sin embargo, en ciertos casos en las circunscripciones mayores la
lista más votada (o las dos o tres más votadas) pueden resultar premiadas con
un escaño adicional al que le correspondería si se aplicara la fórmula del
cociente natural.
Relación
umbral / cociente
1) Para el Senado, como tantas veces se ha
expresado, el umbral es de un 2% de la votación total, y el cociente, si se
aprobara en el referendo la cantidad de 75 escaños ordinarios, equivaldría a
1.33%. Una lista con 180.000 votos pasa la barrera y por tanto no es excluída;
tiene asegurado un escaño con los primeros 120.000 votos y le queda un resto de
60.000 para correr el albur en el escrutinio de lograr un eventual segundo
escaño.
2) Para Cámara (circunscripciones de 3 a 9, y de 10
o más escaños), Asambleas (circunscripciones de 7 escaños en las excomisarías,
y de 11 a 31 en los demás departamentos) y Concejos.
a) Circunscripciones de menor tamaño (i.e. de 3 a 9
escaños). En este rango es probable que ninguna lista supere el umbral (sobre
todo en el subrango de 3-5 escaños), y así los escaños se distribuirán por
cifra repartidora del mismo modo que ahora se utiliza el de mayores residuos.
Si el umbral fuere cruzado por sólo una lista, ella captaría todas las curules,
así: las de tres con sólo un 16.7% o más de la votación total; las de cuatro
con un 12.5% o más; las de cinco con un 10% o más.
b) Circunscripciones de mayor tamaño (i.e. de 10 a
30 escaños). En este rango es posible que una lista cruce el umbral y no
obtenga ninguna curul. Pongamos el ejemplo de Bogotá para la Cámara: una vez
aprobado el referendo, con la reducción quedaría en 13 curules. Si la votación
total efectiva en el distrito fuese de 1. 5 millones, el umbral sería de un
3.85% de la votación total , esto es, 57,750 votos; pero para obtener una curul
se requeriría el doble de ese porcentaje, es decir, un 7.69% de la votación,
igual a 115.350 votos.
En resumen, los senadores que desde 1991 han venido
siendo elegidos con 40.000 votos ahora no podrán ser reelegidos con menos de 120.000
votos. Así se explica la cifra cabalística "tres" porque el
financiamiento estatal ha sido elevado al triple del actual, y porque en ese
rango tres movimientos de 40.000 (tres senadores) tendrán que integrarse en uno
solo para no ser excluídos del escrutinio debido al umbral. Por tanto, quizás
podría llegarse a estimar, grosso modo, que de los casi 60 partidos con
representación parlamentaria, los reagrupamientos podrían llegar a conformar
alrededor de 20 PYMES (pequeñas y medianas empresas electorales).
¿Y del
presidencialismo, qué?
El Presidente Alvaro Uribe va a pasar la historia,
no como un Simón Bolívar, un Santander, un Mosquera, un Núñez, un López
Pumarejo, pero sí como alguien distinto de sus antecesores pusilánimes y
limitados al "mantenimiento" del sistema y de sí mismos. Los
historiadores ya empiezan a citar con nombres propios, en ese sentido, a todos
los que ocuparon la presidencia de la República desde 1938 (Santos) hasta 2002
(Pastrana), sin excepción alguna, y con énfasis en la galería presidencial del
Frente y posFrente Nacional. Sin embargo, no sería justo ignorar que respecto
de los cambios estructurales, algunos al menos intentaron hacerlos (Lleras
Restrepo y Belisario Betancur).
Y que Alvaro Uribe Vélez tal vez también quisiera
pero tampoco puede. Sus antecesores no van a pasar a la historia por nada
importante o significativo, pero Alvaro Uribe pasará al menos por la
reestructuración del Estado, por el enfrentamiento de los grupos violentos, la
derrota del sindicalismo de interés privado, y por el elevado rating de
favorabilidad como lo sigue percibiendo la población, un año después de su
posesión del cargo. Con todo, al parecer no va a pasar a la historia porque
hubiera logrado cambiar el ordenamiento político, insertar a la sociedad civil
en la sociedad política, sustituir a la misma clase política que se reproduce
sin dificultad, acabar o siquiera "reducir a sus justas proporciones"
la corrupción y la politiquería. Claro está, Uribe no es Frankestein, ni Simón
Bolívar. Ellos no tuvieron tantos y tan fuertes intereses como fuerzas contra
el cambio, ni en el trasfondo, una población tan individualista y conformista.
Uno de los presidentes frustrados, pero el más bien
intencionado entre sus antecesores y sucesores, Belisario Betancur, confiesa lo
que siente que le sucede a Colombia. Uno de sus más allegados revela que
Betancur "invitó a un amigo a almorzar el 16 de mayo de 1984 (en mitad de
su gobierno:O.D.), y le contó: estuve reunido esta mañana con los directivos de
la Cruz Roja. Al hablar de problemas, les declaré que, según mi experiencia, el
gobierno definitivamente es un obstáculo para el progreso del país, está
diseñado para que no se haga nada. Les agregué que a veces pienso que fueron
sabios quienes en el siglo pasado establecieron el período presidencial de dos
años. Ese plazo basta para saber que no se hizo nada. Al terminar, señalé que
precisamente esa ineficiencia es la prueba de que tenemos un gran país, capaz
de avanzar a pesar de la oposición del gobierno" (artículo sobre "la
quimera del poder", de Bernardo Ramírez, en el liber amicorum Belisario
Betancur titulado La pasión de gobernar, Bogotá, Anif/Tercer Mundo,1997, pags.
330-331).
Y un profesor de ciencia política en la Universidad
de California (San Diego), Matthew Shugart, especialista en Colombia (a pesar
de su contemporización con el poder) escribió -lo enuncio de memoria-- que el
presidencialismo en Colombia siendo tan fuerte, había sido dilapidado al no
haberse utilizado para cambiar las políticas públicas. A mí se me ocurre
responderle con una simplicidad: Porque esa fortaleza no se la darían los
factores reales si no fuera para contener las demandas de cambios, o en vista
de su necesidad (aún si, como hoy, no hay demandas).
OPINIÓN
PERSONAL
Con el Acto Legislativo Número 01 de 2003, se
introdujeron importantes cambios desde el punto de vista electoral con la denominada
“Reforma Política”, que implementó un nuevo instrumento de asignación de
curules, diferente del cociente electoral del sistema electoral anterior, en la
medida que los integrantes de las corporaciones públicas de elección popular
(Senado, Cámara de Representantes, Asambleas Departamentales, Concejos
Municipales y Juntas Administradoras Locales), alcanzaban su puesto al obtener
un cociente o un mayor residuo.
La introducción de la
“cifra repartidora” de forma conjunta con el denominado “umbral” se encuentra
descrito en el Artículo 263 de la Constitución Política, modificado por el
Artículo 12 del Acto Legislativo 01 de julio 3 de 2003 afirma que: “Para
garantizar la equitativa representación de los partidos y movimientos políticos
y grupos significativos de ciudadanos, las curules de las corporaciones
públicas se distribuirán mediante el sistema de cifra repartidora entre las
listas de candidatos que superen un mínimo de votos que no podrá ser inferior
al dos por ciento (2%) de los sufragados para Senado de la República o al cincuenta
por ciento (50%) del cociente electoral en el caso de las demás corporaciones,
conforme lo establezca la Constitución y la Ley”.
En este orden, la cifra repartidora se aplica únicamente a aquellos partidos o
movimientos que superen el umbral exigido, el cual para corporaciones como los
concejos, corresponde así a la mitad del cociente electoral.
Bibliografía
