Por:
Adriana Peña Galvis.
DESCENTRALIZACIÓN
ADMINISTRATIVA
ENFOQUE: POLÍTICO
Palabras claves:
Descentralización administrativa, descentralización económica,
descentralización política.
La localización del espacio público de
los gobiernos locales a través de procesos de descentralización administrativa,
económica y política como mecanismos de gobernabilidad, permite dentro de su
ámbito de autonomía, la incorporación de los ciudadanos mediante mecanismos de
reconocimiento que garantizan su acceso a la información, a los procesos de
formulación e implantación de las políticas públicas, al desahogo de agendas de
trabajo que promuevan el crecimiento económico y el desarrollo social y político,
al fortalecimiento interno de las capacidades de gobierno y su función
prestadora de servicios públicos, a propiciar los mecanismos de gobernabilidad
de la organización social, etc.
La creación de espacios para la toma
de decisiones mediante mecanismos de gobernabilidad que democráticamente
informen del bienestar, de los principios de derechos humanos, del desarrollo sustentable
y del desarrollo social es un rol importante de los gobiernos locales y de la
sociedad civil. Los diferentes tipos de estándares requieren diferentes formas
de gobernanza, ya sea las organizaciones formales públicas y privadas y la
descentralización más identificada con el mercado. Las formas de gobernanza
públicas o privadas no ofrecen los elementos para la fijación de estándares.
Sin embargo, el análisis institucional comparado facilita la elección de
mecanismos de gobernanza.
Lograr una sociedad satisfecha y sin
asimetrías pronunciadas, así como mejorar los niveles de calidad de vida de la
sociedad, es factible con la instrumentación de mecanismos de gobernabilidad a
través de procesos de descentralización administrativa, económica y política,
que promuevan una asignación equitativa de los recursos y bienes sociales.
La
centralización de funciones del desarrollo: La
centralización de las funciones del desarrollo, tales como la financiera y la
industrial, favorecen ciertas regiones mientras que son las responsables del
atraso de otras. La confrontación de las necesidades del desarrollo local
implica inversiones en infraestructura física que no pueden ser financiados con
los ingresos fiscales anuales y que por lo tanto requieren de financiamiento
externo a través de la emisión de deuda pública.
La
tendencia a la descentralización: La
descentralización de los gobiernos del Estado-nación es una tendencia central
que se proyecta en el desarrollo global del siglo XXI. Los crecientes procesos
de descentralización son paralelos a los procesos de globalización.
La tendencia a la descentralización
política y administrativa es fuerte en un mundo en constante proceso de
globalización. Las dinámicas de los procesos de globalización económica han
sido favorables y productivas para algunos agentes, pero disfuncionales,
destructivas y desestabilizadoras para otros. Las políticas dirigidas a desregular
los mercados, la privatización y la liberalización el reforzamiento
extraordinario de la negociación de un grupo privilegiado de actores colectivos
cuyas demandas gana acceso directo a los grupos de más altos del poder
político-burocrático gubernamental. Así, “la fragmentación y descentralización
global del proceso de producción redefine la acumulación del capital y las
clases en relación con el Estado-nación” (Robinson, 2000). La fragmentación de
los procesos de producción global redefinen la acumulación del capital en
relación al Estado, el cual realiza la función de mediación entre las
relaciones del capital con las clases sociales.
En general, el rápido crecimiento de
las administraciones en los países subdesarrollados y desarrollados ha producido
deficiencias y perversiones tales como los entrelaces funcionales, el
desarrollo de canales informales, centralización excesiva la cual explica la
tendencia general hacia la descentralización. La descentralización tiende a la
desaparición progresiva de las fronteras entre la complejidad e interdependencia
de lo público y lo privado.
Efectivamente, los procesos de
descentralización impulsados por el sistema capitalista son inherentes a su
propio desarrollo en las circunstancias actuales de transnacionalización de la
economía y los mercados en donde el Estado nación, que una vez fue funcional
para su expansionismo, ahora es el principal estorbo. La descentralización es
un instrumento de la reforma del Estado para reducir el tamaño y funciones del
Estado y mejorar su desempeño. Para servir a las elites capitalistas
transnacionales, las elites capitalistas locales requieren de Estados
recolonizados fuertes para salvaguardar los objetivos imperialistas y con
capacidad para imponer y garantizar la ejecución de las reformas estructurales
y de estabilización económica, a pesar de las movilizaciones populares
oponentes.
Vista desde este ángulo, la
descentralización es por lo tanto un tema eminentemente político que establece
retos a la distribución de poder y recursos y al control centralizado del
aparato del estado por una elite enquistada (Schönwälder, 1997). Los procesos
de descentralización considerados como reforma del Estado o como reforma
política, no puede incluir todas las decisiones. La descentralización del
aparato del Estado puede dar origen a una reforma administrativa que regrese el
poder a los ciudadanos. Los procesos de democratización son promovidos a través
de los diferentes canales de participación y expresión que abre la
descentralización de la administración pública del Estado. Pero esta
participación popular, de acuerdo con Castells and Borja (1988:47), se
restringe a la consulta, información y cooperación con la administración local
y no a los procesos de toma de decisiones, las cuales siguen siendo
prerrogativas de los representantes electos.
El reconocimiento de los derechos de
los ciudadanos en un Estado de Derecho y un sistema democrático, constituyen la
base de los procesos de descentralización y el control social. La participación
ciudadana en los procesos de descentralización política son muy limitados.
Según Orozco (2001), la participación política ciudadana se refiere el grado en
que se involucra individuo y de la sociedad en señalar pautas o agendas de
acción social y política que afectan sus intereses”. Por eso, los procesos de
transición democrática incrementan las formas de participación ciudadana,
contribuyen a ampliar el debate público y a establecer la contraloría social,
las que a su vez son reforzadas en los procesos de descentralización y
devolution.
Los enfoques de descentralización
político - administrativa son el neoliberal orientada a privilegiar el mercado
con la reducción de las funciones del Estado que resulta en la eliminación de
la política social, y el socialdemócrata que fortalece las funciones esenciales
del Estado para garantizar la aplicación de la política social. López
Valladares (2001) argumenta que el proceso de descentralización responde a una “propuesta
de reforma impulsada por organismos multilaterales y fue respaldada con
argumentos formales, tales como el logro de la eficiencia, la participación
ciudadana, la prevención, la corrupción, entre otros; su ejecución se hace
posible en la medida en que las condiciones del contexto político, económico y
social lo permiten y, presionan en su favor.”
La estrategia de crecimiento económico
se orienta hacia la descentralización de funciones del Estado, la participación
y democratización. En la década de los ochenta se presentan las reformas
denominadas de la primera generación que redefinen y reducen las funciones del
Estado bajo un nuevo modelo de desarrollo orientado a lograr un crecimiento
económico orientado por la liberalización económica. Las reformas pretenden el
funcionamiento eficiente del mercado mediante la reducción de los costos de transacción,
procesos de descentralización y modernización de la administración pública.
Los procesos de democratización son
promovidos a través de los diferentes canales de participación y expresión que
abre la descentralización de la administración pública del Estado. La
aplicación de las mejores experiencias en las técnicas, métodos y sistemas de
la administración de empresas para mejorar el desempeño de la administración
pública, es una tendencia que lleva implícita la descentralización de las
funciones y el manejo del cambio institucional. La administración del cambio
organizacional implica una mayor descentralización de las decisiones, el uso de
sistemas de administración flexible, mayor autonomía de los subsistemas
organizacionales, estructuras planas con una mayor circulación de la información,
la eficiencia e innovación, el control de operación global y local, al visión
centralizada y la autonomía descentralizada, etc.
El cambio organizacional es más lento
para implementarse que el cambio institucional y político. El problema se
reduce a delimitar hasta que grado el contenido político de la
descentralización tiene que estar estrechamente vinculado a la reforma
administrativa para establecer los cambios en las relaciones políticas del
poder y socioeconómicas de la sociedad. Aspectos que las elites
político-económicas difícilmente pueden conceder.
La tendencia de la nueva gestión
pública, según Echabarría (2000) se orienta a fortalecer las funciones estratégicas
de los gobiernos (coordinación, gestión transversal, control y evaluación de
resultados), descentralizar y orientar a resultados flexibilizando las
estructuras y los procedimientos (agencias, sistemas presupuestarios, gestión
del rendimiento, delimitación política y gestión), crear competencia y capacidad
de elección (mercados internos, contratación de servicios, cobro por
prestaciones, privatización y externalización de servicios), proporcionar
servicios de calidad (mejorar la accesibilidad y participación, establecer
estándares de servicio e indicadores de desempeño, reducir las barreras administrativas),
mejorar la gestión de los recursos humanos (descentralización de la gestión,
flexibilizar las condiciones de trabajo), y optimizar el uso de las tecnologías
de la información (comunicación electrónica interna y externa, gestión de
procedimientos y automatización de oficinas, información de gestión). El
e-government o gobierno electrónico incorpora tecnologías de información y
comunicación en sus procesos de gestión pública para obtener una mayor eficacia
y calidad.
La nueva gestión pública incluye los
procesos de descentralización y de devolution en todos los niveles de gobierno,
aunque en su implementación no siempre consideró las complejidades locales. Los
procesos de descentralización considerados como una estrategia de las prácticas
de la nueva gestión pública con orientación neoliberal adapta la administración
burocrática a las demandas de la ciudadanía, aumentan la participación política
y el empleo de mecanismos de contraloría social y de accountability o rendición
de cuentas.
En esta nueva estructura, la
organización comunitaria está tomando un papel importante como expresión de
cambios de una democracia representativa a un sistema más descentralizado, como
el de democracia participativa.
Concepto
de la descentralización: La
descentralización ha sido definida como la delegación del poder del control a
los niveles inferiores en las organizaciones. Un concepto más estrecho de
descentralización la reduce a la sola transferencia de competencias a órganos
electos (Palma y Rufián, 1989).
Para el Banco Mundial (2000), la
descentralización significa “el creciente deseo de la gente por un mayor decir
de sub gobierno, el cual se manifiesta en la aserción de las identidades
regionales y empuja a los gobiernos nacionales a alcanzar abajo a las regiones
y ciudades como la mejor manera para administrar cambios que afectan la
política doméstica y los patrones de crecimiento.”
Objetivos
y tipología de los procesos de descentralización:
La descentralización tiene como objetivos aumentar el poder, la autonomía de la
decisión y el control de los recursos, las responsabilidades y las competencias
de las colectividades locales, en detrimento del poder del poder de los órganos
del gobierno central (Mattos, 1990:165-167). Un aspecto importante a considerar
son los verdaderos alcances de la descentralización. Entre estos alcances, la
descentralización promueve el crecimiento económico y el desarrollo social de
las localidades, aumentar la participación ciudadana y democratizar los
procesos políticos y sociales.
Descentralización
administrativa: En la descentralización
administrativa, la gestión administrativa de decisiones políticas territoriales
implican su adopción en los niveles locales inferiores. La descentralización
administrativa comprende la desconcentración territorial y funcional, así como
la delegación a agencias semiestatales (Von Haldenwang, 1990). Al aumentar el
tamaño de la agencia en las estructuras burocráticas, con controles jerárquicos,
la autoridad se distorsiona. Las formas burocráticas familiares incluyen el
control jerárquico y las relaciones de autoridad, fronteras relativamente fijas
y autoridad de arriba hacia abajo.
DESCENTRALIZACIÓN
POLÍTICA
Mediante la descentralización política
se transfieren procesos de asignación a mecanismos democráticos locales con
transferencia conjunta de fuentes de ingresos. La descentralización política
puede llegar a las organizaciones de la sociedad civil a través de las
diferentes instancias en los niveles regionales y locales. Este desarrollo
regional es inducido consciente e intencionalmente mediante políticas deliberadas
e impulsadas por diferentes agentes del desarrollo (Tarapuez Chamorro, 2001).
No obstante, la desterritorialización de las fronteras espaciales geográficas a
que se ven sometidas las regiones por los procesos de globalización económica
concede mayor importancia a los actores y agentes del desarrollo. La eficacia
del control social tiene una relación estrecha con la fortaleza que el Estado
tenga para implementar sus políticas públicas.
La descentralización política con base
en territorios transfiere el poder a las organizaciones del gobierno y de la
sociedad civil de las comunidades locales mediante mecanismos de empoderamiento
para la provisión de bienes y servicios públicos. El empoderamiento es un
mecanismo que permite a las diferentes instancias de los gobiernos locales
asumir sus competencias y facultades. Además, la descentralización otorga el
“empoderamiento” de las comunidades.
En las nuevas formas, la organización
jerárquica da forma a la operación horizontal, procesos interfuncionales y
empoderamiento de pequeñas unidades que tienden a auto organizarse más rápido
que las grandes unidades, dando forma a la organización que se refiere a su
habilidad para generar orden del caos y para arribar a soluciones constructivas
en ambientes de alta incertidumbre. Ante el paulatino retroceso que en las
sociedades contemporáneas está teniendo el Estado de bienestar, uno de los
principales retos es el empoderamiento de las organizaciones sociales y
comunitarias para que desempeñen activamente su rol en los procesos de
desarrollo.
El conocimiento moviliza, fortalece y
emancipa a la sociedad civil otorgándole autonomía para el ejercicio de sus
funciones orientadas a urgir al Estado para que cumpla con sus
responsabilidades y posibilita el empoderamiento de las comunidades para
encontrar soluciones a sus propios problemas. Las comunidades que comparten
valores éticos son las formas organizacionales más efectivas, por lo que las
personas que las forman pueden ser las más eficaces sin que renuncie a su
comunidad.
Bajo la descentralización política,
las comunidades locales reciben competencias para tomar decisiones relacionadas
con su presupuesto para racionalizar democráticamente los rubros de ingresos y
de gasto público, bajo determinados procesos y mecanismos democráticos para la
asignación de recursos. Sin embargo, la estrategia de apoderamiento se fundamenta
en la capacidad de los individuos para realizar elecciones racionales como
consumidores de bienes y usuarios de servicios públicos y que puede ser constreñida
por una política pluralista de bienestar.
La delegación o devolution
(descentralización política) como formas de descentralización son impulsados
por los procesos de democratización y empoderamiento con el fin de transferir
funciones, recursos y poder a los niveles inferiores, como en el caso
específico de los servicios públicos, aunque los problemas de la macroeconomía
difícilmente pueden ser resueltos en el ámbito local. Con los procesos de
devolution la contraloría social se fortalece. No obstante, los procesos de
devolution no han sido del todo exitosos porque todavía no responden a las
demandas populares por mejores servicios públicos bajo el esquema de las
reformas estructurales.
La descentralización política de la
infraestructura social debe de ser concurrente con una descentralización de los
recursos.
La
descentralización como forma de gobernabilidad: Desde la perspectiva política de la
descentralización (Schönwälder, 1997) del aparato del Estado, ésta tiene que
abrir el camino a una y a la apertura de nuevos canales para la participación
popular local dentro del sistema político, y para la institucionalización de la
participación ciudadana como base de los procesos de democratización que
transforman la sociedad civil y el gobierno desde acciones concretas, mediante
la legalización de prácticas que refuerzan la gobernabilidad democrática.
Como alternativa a la controversia
entre los neoliberales que procuran más mercado y los intergubernamentalitas
que buscan una mayor participación de estado, surgen las estructuras de redes de
las sociedades que involucran en su diseño las estructuras de los mercados, los
actores privados (organizaciones no gubernamentales, empresas, clusters, redes
de gestión política, etc.) y los Estados en nuevas formas de gobernabilidad,
tales como las interacciones entre los emplazamientos locales, nacionales y
globales, las alianzas trans-locales.
Por lo tanto, en los contextos de las
formas y estructuras de gobernabilidad global de los mercados que interacciona
con la gobernabilidad local, se integran en procesos de globalización económica
los emplazamientos y clusters locales y regionales. La administración de lo
público en el ámbito del gobierno local se apoya estratégicamente en las redes
de políticas públicas En la lógica territorial, las redes de políticas públicas
delimitan las relaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad.
La gobernabilidad democrática de las
estructuras institucionales de un sistema económico, político y social facilita
las reglas formales e informales de las redes de interrelaciones entre
diferentes agentes y actores estratégicos necesarias para los procesos de toma
de decisiones colectivas y resolución de sus diferencias de intereses. Las
normas básicas y las formas de regulación se refuerzan mutuamente con el Estado
de Derecho y con las estructuras institucionales integradas por las redes de
los actores políticos estratégicos y por el conjunto de las políticas públicas,
económicas, sociales, etc.
MI COMENTARIO: En el proceso de la descentralización
política, creo que para poder entender mejor este tema en nuestro país,
debemos tener en cuenta tres aspectos:
1. La descentralización
como principio fundamental se enfoca en atender las prioridades y los proyectos
principales de la comunidad, los cuales buscan que sean escuchados y atendidos
a nivel gubernamental de acuerdo la instancia que este más cercana, planeando y
tramitando las solicitudes y requerimientos de los habitantes de manera
eficiente y eficaz.
Si le tratáramos de dar
un orden equivalente al tema de bienes públicos, entonces deberían existir
tantos niveles de gobierno, así como de bienes públicos que hayan por entregar,
tengamos en cuenta que esto es una
cadena ya que en la medida en que las entidades encargadas gestionen a tiempo
este tipo de requerimientos, también se evitaran costos externos o no
contemplados, como sanciones o demandas al estado, pues la idea es brindar a
los usuarios las garantías las cuales se verán reflejados en la optimización de
los recursos y para ello el gobierno debe planear muy bien como se reorganiza
el tema de la administración de los recursos teniendo en cuenta las prioridades
de cada región, las fortalezas y debilidades (temas de seguridad pública, vías,
educación, salud, trabajo, planes de
desarrollo, vivienda, manejos de zonas
de alto riesgo, programas de atención de desastres, etc.) y así poder
contribuir realmente a las demandas reales de la región, pues como también es
de conocimiento general sabemos que algunos de los principales departamentos y
municipios tienen la capacidad económica y cuentan con los recursos humanos para poder cumplir
con sus objetivos de una manera ágil y eficiente en cambio otros grupos de
entidades han demostrado una gestión fiscal y administrativa ineficiente, pero esto se presenta por la mala administración
y porque no existe una inclusión participativa de la comunidad en cuanto a
propuestas y evaluación del desarrollo de las mismas.
2. Como
sabemos la descentralización en Colombia es un proceso joven, que aún le faltan
muchas cosas, pero que va por buen camino porque debe ahondar en muchos temas
de interés colectivo y además debe adquirir varias fortalezas sobre todo de
autonomía y planeación, pero que si continua en mejoras continuas será muy
benéfico y la mejor opción a largo plazo para el desarrollo del país.
3. Colombia por
ser un país relativamente pequeño, no debería tener más de 30 gobiernos
subnacionales, con atribuciones fiscales las cuales actualmente son débiles,
pues se hace necesario reducir sus funciones y atribuciones, ya que sería más
eficiente si los gobiernos intermedios se hacen más fuertes aprovechando sus economías
e invirtiéndolas en sus mismas regiones, pues sería bastante productivo reorganizar
el mapa nacional, no solo políticamente sino económicamente con el fin de
lograr una mayor inversión de los recursos de cada región y a su vez permitir
que cada una tenga la oportunidad de acuerdo a sus necesidades, a su población,
a sus recursos, a sus problemáticas y a su cultura, puedan reorganizar procesos
reales administrativos y a su vez crear políticas públicas que satisfagan sus
necesidades y puedan dar orden y solución a sus demandas a corto, mediano y
largo plazo.
