Por: Adriana Peña Galvis.

DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA

ENFOQUE: POLÍTICO

Palabras claves: Descentralización administrativa, descentralización económica, descentralización política.

La localización del espacio público de los gobiernos locales a través de procesos de descentralización administrativa, económica y política como mecanismos de gobernabilidad, permite dentro de su ámbito de autonomía, la incorporación de los ciudadanos mediante mecanismos de reconocimiento que garantizan su acceso a la información, a los procesos de formulación e implantación de las políticas públicas, al desahogo de agendas de trabajo que promuevan el crecimiento económico y el desarrollo social y político, al fortalecimiento interno de las capacidades de gobierno y su función prestadora de servicios públicos, a propiciar los mecanismos de gobernabilidad de la organización social, etc. 

La creación de espacios para la toma de decisiones mediante mecanismos de gobernabilidad que democráticamente informen del bienestar, de los principios de derechos humanos, del desarrollo sustentable y del desarrollo social es un rol importante de los gobiernos locales y de la sociedad civil. Los diferentes tipos de estándares requieren diferentes formas de gobernanza, ya sea las organizaciones formales públicas y privadas y la descentralización más identificada con el mercado. Las formas de gobernanza públicas o privadas no ofrecen los elementos para la fijación de estándares. Sin embargo, el análisis institucional comparado facilita la elección de mecanismos de gobernanza.

Lograr una sociedad satisfecha y sin asimetrías pronunciadas, así como mejorar los niveles de calidad de vida de la sociedad, es factible con la instrumentación de mecanismos de gobernabilidad a través de procesos de descentralización administrativa, económica y política, que promuevan una asignación equitativa de los recursos y bienes sociales.

La centralización de funciones del desarrollo: La centralización de las funciones del desarrollo, tales como la financiera y la industrial, favorecen ciertas regiones mientras que son las responsables del atraso de otras. La confrontación de las necesidades del desarrollo local implica inversiones en infraestructura física que no pueden ser financiados con los ingresos fiscales anuales y que por lo tanto requieren de financiamiento externo a través de la emisión de deuda pública.

La tendencia a la descentralización: La descentralización de los gobiernos del Estado-nación es una tendencia central que se proyecta en el desarrollo global del siglo XXI. Los crecientes procesos de descentralización son paralelos a los procesos de globalización.

La tendencia a la descentralización política y administrativa es fuerte en un mundo en constante proceso de globalización. Las dinámicas de los procesos de globalización económica han sido favorables y productivas para algunos agentes, pero disfuncionales, destructivas y desestabilizadoras para otros. Las políticas dirigidas a desregular los mercados, la privatización y la liberalización el reforzamiento extraordinario de la negociación de un grupo privilegiado de actores colectivos cuyas demandas gana acceso directo a los grupos de más altos del poder político-burocrático gubernamental. Así, “la fragmentación y descentralización global del proceso de producción redefine la acumulación del capital y las clases en relación con el Estado-nación” (Robinson, 2000). La fragmentación de los procesos de producción global redefinen la acumulación del capital en relación al Estado, el cual realiza la función de mediación entre las relaciones del capital con las clases sociales.

En general, el rápido crecimiento de las administraciones en los países subdesarrollados y desarrollados ha producido deficiencias y perversiones tales como los entrelaces funcionales, el desarrollo de canales informales, centralización excesiva la cual explica la tendencia general hacia la descentralización. La descentralización tiende a la desaparición progresiva de las fronteras entre la complejidad e interdependencia de lo público y lo privado.

Efectivamente, los procesos de descentralización impulsados por el sistema capitalista son inherentes a su propio desarrollo en las circunstancias actuales de transnacionalización de la economía y los mercados en donde el Estado nación, que una vez fue funcional para su expansionismo, ahora es el principal estorbo. La descentralización es un instrumento de la reforma del Estado para reducir el tamaño y funciones del Estado y mejorar su desempeño. Para servir a las elites capitalistas transnacionales, las elites capitalistas locales requieren de Estados recolonizados fuertes para salvaguardar los objetivos imperialistas y con capacidad para imponer y garantizar la ejecución de las reformas estructurales y de estabilización económica, a pesar de las movilizaciones populares oponentes.

Vista desde este ángulo, la descentralización es por lo tanto un tema eminentemente político que establece retos a la distribución de poder y recursos y al control centralizado del aparato del estado por una elite enquistada (Schönwälder, 1997). Los procesos de descentralización considerados como reforma del Estado o como reforma política, no puede incluir todas las decisiones. La descentralización del aparato del Estado puede dar origen a una reforma administrativa que regrese el poder a los ciudadanos. Los procesos de democratización son promovidos a través de los diferentes canales de participación y expresión que abre la descentralización de la administración pública del Estado. Pero esta participación popular, de acuerdo con Castells and Borja (1988:47), se restringe a la consulta, información y cooperación con la administración local y no a los procesos de toma de decisiones, las cuales siguen siendo prerrogativas de los representantes electos.

El reconocimiento de los derechos de los ciudadanos en un Estado de Derecho y un sistema democrático, constituyen la base de los procesos de descentralización y el control social. La participación ciudadana en los procesos de descentralización política son muy limitados. Según Orozco (2001), la participación política ciudadana se refiere el grado en que se involucra individuo y de la sociedad en señalar pautas o agendas de acción social y política que afectan sus intereses”. Por eso, los procesos de transición democrática incrementan las formas de participación ciudadana, contribuyen a ampliar el debate público y a establecer la contraloría social, las que a su vez son reforzadas en los procesos de descentralización y devolution.

Los enfoques de descentralización político - administrativa son el neoliberal orientada a privilegiar el mercado con la reducción de las funciones del Estado que resulta en la eliminación de la política social, y el socialdemócrata que fortalece las funciones esenciales del Estado para garantizar la aplicación de la política social. López Valladares (2001) argumenta que el proceso de descentralización responde a una “propuesta de reforma impulsada por organismos multilaterales y fue respaldada con argumentos formales, tales como el logro de la eficiencia, la participación ciudadana, la prevención, la corrupción, entre otros; su ejecución se hace posible en la medida en que las condiciones del contexto político, económico y social lo permiten y, presionan en su favor.”

La estrategia de crecimiento económico se orienta hacia la descentralización de funciones del Estado, la participación y democratización. En la década de los ochenta se presentan las reformas denominadas de la primera generación que redefinen y reducen las funciones del Estado bajo un nuevo modelo de desarrollo orientado a lograr un crecimiento económico orientado por la liberalización económica. Las reformas pretenden el funcionamiento eficiente del mercado mediante la reducción de los costos de transacción, procesos de descentralización y modernización de la administración pública.

Los procesos de democratización son promovidos a través de los diferentes canales de participación y expresión que abre la descentralización de la administración pública del Estado. La aplicación de las mejores experiencias en las técnicas, métodos y sistemas de la administración de empresas para mejorar el desempeño de la administración pública, es una tendencia que lleva implícita la descentralización de las funciones y el manejo del cambio institucional. La administración del cambio organizacional implica una mayor descentralización de las decisiones, el uso de sistemas de administración flexible, mayor autonomía de los subsistemas organizacionales, estructuras planas con una mayor circulación de la información, la eficiencia e innovación, el control de operación global y local, al visión centralizada y la autonomía descentralizada, etc.

El cambio organizacional es más lento para implementarse que el cambio institucional y político. El problema se reduce a delimitar hasta que grado el contenido político de la descentralización tiene que estar estrechamente vinculado a la reforma administrativa para establecer los cambios en las relaciones políticas del poder y socioeconómicas de la sociedad. Aspectos que las elites político-económicas difícilmente pueden conceder.

La tendencia de la nueva gestión pública, según Echabarría (2000) se orienta a fortalecer las funciones estratégicas de los gobiernos (coordinación, gestión transversal, control y evaluación de resultados), descentralizar y orientar a resultados flexibilizando las estructuras y los procedimientos (agencias, sistemas presupuestarios, gestión del rendimiento, delimitación política y gestión), crear competencia y capacidad de elección (mercados internos, contratación de servicios, cobro por prestaciones, privatización y externalización de servicios), proporcionar servicios de calidad (mejorar la accesibilidad y participación, establecer estándares de servicio e indicadores de desempeño, reducir las barreras administrativas), mejorar la gestión de los recursos humanos (descentralización de la gestión, flexibilizar las condiciones de trabajo), y optimizar el uso de las tecnologías de la información (comunicación electrónica interna y externa, gestión de procedimientos y automatización de oficinas, información de gestión). El e-government o gobierno electrónico incorpora tecnologías de información y comunicación en sus procesos de gestión pública para obtener una mayor eficacia y calidad.

La nueva gestión pública incluye los procesos de descentralización y de devolution en todos los niveles de gobierno, aunque en su implementación no siempre consideró las complejidades locales. Los procesos de descentralización considerados como una estrategia de las prácticas de la nueva gestión pública con orientación neoliberal adapta la administración burocrática a las demandas de la ciudadanía, aumentan la participación política y el empleo de mecanismos de contraloría social y de accountability o rendición de cuentas.

En esta nueva estructura, la organización comunitaria está tomando un papel importante como expresión de cambios de una democracia representativa a un sistema más descentralizado, como el de democracia participativa.

Concepto de la descentralización: La descentralización ha sido definida como la delegación del poder del control a los niveles inferiores en las organizaciones. Un concepto más estrecho de descentralización la reduce a la sola transferencia de competencias a órganos electos (Palma y Rufián, 1989).

Para el Banco Mundial (2000), la descentralización significa “el creciente deseo de la gente por un mayor decir de sub gobierno, el cual se manifiesta en la aserción de las identidades regionales y empuja a los gobiernos nacionales a alcanzar abajo a las regiones y ciudades como la mejor manera para administrar cambios que afectan la política doméstica y los patrones de crecimiento.”

Objetivos y tipología de los procesos de descentralización: La descentralización tiene como objetivos aumentar el poder, la autonomía de la decisión y el control de los recursos, las responsabilidades y las competencias de las colectividades locales, en detrimento del poder del poder de los órganos del gobierno central (Mattos, 1990:165-167). Un aspecto importante a considerar son los verdaderos alcances de la descentralización. Entre estos alcances, la descentralización promueve el crecimiento económico y el desarrollo social de las localidades, aumentar la participación ciudadana y democratizar los procesos políticos y sociales.

Descentralización administrativa: En la descentralización administrativa, la gestión administrativa de decisiones políticas territoriales implican su adopción en los niveles locales inferiores. La descentralización administrativa comprende la desconcentración territorial y funcional, así como la delegación a agencias semiestatales (Von Haldenwang, 1990). Al aumentar el tamaño de la agencia en las estructuras burocráticas, con controles jerárquicos, la autoridad se distorsiona. Las formas burocráticas familiares incluyen el control jerárquico y las relaciones de autoridad, fronteras relativamente fijas y autoridad de arriba hacia abajo.

DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA

Mediante la descentralización política se transfieren procesos de asignación a mecanismos democráticos locales con transferencia conjunta de fuentes de ingresos. La descentralización política puede llegar a las organizaciones de la sociedad civil a través de las diferentes instancias en los niveles regionales y locales. Este desarrollo regional es inducido consciente e intencionalmente mediante políticas deliberadas e impulsadas por diferentes agentes del desarrollo (Tarapuez Chamorro, 2001). No obstante, la desterritorialización de las fronteras espaciales geográficas a que se ven sometidas las regiones por los procesos de globalización económica concede mayor importancia a los actores y agentes del desarrollo. La eficacia del control social tiene una relación estrecha con la fortaleza que el Estado tenga para implementar sus políticas públicas.

La descentralización política con base en territorios transfiere el poder a las organizaciones del gobierno y de la sociedad civil de las comunidades locales mediante mecanismos de empoderamiento para la provisión de bienes y servicios públicos. El empoderamiento es un mecanismo que permite a las diferentes instancias de los gobiernos locales asumir sus competencias y facultades. Además, la descentralización otorga el “empoderamiento” de las comunidades.

En las nuevas formas, la organización jerárquica da forma a la operación horizontal, procesos interfuncionales y empoderamiento de pequeñas unidades que tienden a auto organizarse más rápido que las grandes unidades, dando forma a la organización que se refiere a su habilidad para generar orden del caos y para arribar a soluciones constructivas en ambientes de alta incertidumbre. Ante el paulatino retroceso que en las sociedades contemporáneas está teniendo el Estado de bienestar, uno de los principales retos es el empoderamiento de las organizaciones sociales y comunitarias para que desempeñen activamente su rol en los procesos de desarrollo.

El conocimiento moviliza, fortalece y emancipa a la sociedad civil otorgándole autonomía para el ejercicio de sus funciones orientadas a urgir al Estado para que cumpla con sus responsabilidades y posibilita el empoderamiento de las comunidades para encontrar soluciones a sus propios problemas. Las comunidades que comparten valores éticos son las formas organizacionales más efectivas, por lo que las personas que las forman pueden ser las más eficaces sin que renuncie a su comunidad.

Bajo la descentralización política, las comunidades locales reciben competencias para tomar decisiones relacionadas con su presupuesto para racionalizar democráticamente los rubros de ingresos y de gasto público, bajo determinados procesos y mecanismos democráticos para la asignación de recursos. Sin embargo, la estrategia de apoderamiento se fundamenta en la capacidad de los individuos para realizar elecciones racionales como consumidores de bienes y usuarios de servicios públicos y que puede ser constreñida por una política pluralista de bienestar.

La delegación o devolution (descentralización política) como formas de descentralización son impulsados por los procesos de democratización y empoderamiento con el fin de transferir funciones, recursos y poder a los niveles inferiores, como en el caso específico de los servicios públicos, aunque los problemas de la macroeconomía difícilmente pueden ser resueltos en el ámbito local. Con los procesos de devolution la contraloría social se fortalece. No obstante, los procesos de devolution no han sido del todo exitosos porque todavía no responden a las demandas populares por mejores servicios públicos bajo el esquema de las reformas estructurales.

La descentralización política de la infraestructura social debe de ser concurrente con una descentralización de los recursos.

La descentralización como forma de gobernabilidad:  Desde la perspectiva política de la descentralización (Schönwälder, 1997) del aparato del Estado, ésta tiene que abrir el camino a una y a la apertura de nuevos canales para la participación popular local dentro del sistema político, y para la institucionalización de la participación ciudadana como base de los procesos de democratización que transforman la sociedad civil y el gobierno desde acciones concretas, mediante la legalización de prácticas que refuerzan la gobernabilidad democrática.

Como alternativa a la controversia entre los neoliberales que procuran más mercado y los intergubernamentalitas que buscan una mayor participación de estado, surgen las estructuras de redes de las sociedades que involucran en su diseño las estructuras de los mercados, los actores privados (organizaciones no gubernamentales, empresas, clusters, redes de gestión política, etc.) y los Estados en nuevas formas de gobernabilidad, tales como las interacciones entre los emplazamientos locales, nacionales y globales, las alianzas trans-locales.

Por lo tanto, en los contextos de las formas y estructuras de gobernabilidad global de los mercados que interacciona con la gobernabilidad local, se integran en procesos de globalización económica los emplazamientos y clusters locales y regionales. La administración de lo público en el ámbito del gobierno local se apoya estratégicamente en las redes de políticas públicas En la lógica territorial, las redes de políticas públicas delimitan las relaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad.

La gobernabilidad democrática de las estructuras institucionales de un sistema económico, político y social facilita las reglas formales e informales de las redes de interrelaciones entre diferentes agentes y actores estratégicos necesarias para los procesos de toma de decisiones colectivas y resolución de sus diferencias de intereses. Las normas básicas y las formas de regulación se refuerzan mutuamente con el Estado de Derecho y con las estructuras institucionales integradas por las redes de los actores políticos estratégicos y por el conjunto de las políticas públicas, económicas, sociales, etc.

Datoobibliográfico:http://www.adaciudad.org.ar/pdfs/eventos/20070920/PONENCIAS/Trabajos_extra_temario/DESCENTRALIZACION%20POLITICA%20Y%20ADMINISTRATIVA%20COMO%20MECANISMOS%20DE%20GOBERNABILIDAD%20-0VARGAS%20HERNANDEZ.pdf

MI COMENTARIO: En el proceso de la descentralización política,  creo que para poder entender mejor este tema en nuestro país, debemos tener en cuenta tres aspectos:

1. La descentralización como principio fundamental se enfoca en atender las prioridades y los proyectos principales de la comunidad, los cuales buscan que sean escuchados y atendidos a nivel gubernamental de acuerdo la instancia que este más cercana, planeando y tramitando las solicitudes y requerimientos de los habitantes de manera eficiente y eficaz.

Si le tratáramos de dar un orden equivalente al tema de bienes públicos, entonces deberían existir tantos niveles de gobierno, así como de bienes públicos que hayan por entregar,  tengamos en cuenta que esto es una cadena ya que en la medida en que las entidades encargadas gestionen a tiempo este tipo de requerimientos, también se evitaran costos externos o no contemplados, como sanciones o demandas al estado, pues la idea es brindar a los usuarios las garantías las cuales se verán reflejados en la optimización de los recursos y para ello el gobierno debe planear muy bien como se reorganiza el tema de la administración de los recursos teniendo en cuenta las prioridades de cada región, las fortalezas y debilidades (temas de seguridad pública, vías, educación, salud,  trabajo, planes de desarrollo, vivienda, manejos de  zonas de alto riesgo, programas de atención de desastres, etc.) y así poder contribuir realmente a las demandas reales de la región, pues como también es de conocimiento general sabemos que algunos de los principales departamentos y municipios tienen la capacidad económica y  cuentan con los recursos humanos para poder cumplir con sus objetivos de una manera ágil y eficiente en cambio otros grupos de entidades han demostrado una gestión fiscal y administrativa ineficiente,  pero esto se presenta por la mala administración y porque no existe una inclusión participativa de la comunidad en cuanto a propuestas y evaluación del desarrollo de las mismas.

2. Como sabemos la descentralización en Colombia es un proceso joven, que aún le faltan muchas cosas, pero que va por buen camino porque debe ahondar en muchos temas de interés colectivo y además debe adquirir varias fortalezas sobre todo de autonomía y planeación, pero que si continua en mejoras continuas será muy benéfico y la mejor opción a largo plazo para el desarrollo del país.

3. Colombia por ser un país relativamente pequeño, no debería tener más de 30 gobiernos subnacionales, con atribuciones fiscales las cuales actualmente son débiles, pues se hace necesario reducir sus funciones y atribuciones, ya que sería más eficiente si los gobiernos intermedios se hacen más fuertes aprovechando sus economías e invirtiéndolas en sus mismas regiones, pues sería bastante productivo reorganizar el mapa nacional, no solo políticamente sino económicamente con el fin de lograr una mayor inversión de los recursos de cada región y a su vez permitir que cada una tenga la oportunidad de acuerdo a sus necesidades, a su población, a sus recursos, a sus problemáticas y a su cultura, puedan reorganizar procesos reales administrativos y a su vez crear políticas públicas que satisfagan sus necesidades y puedan dar orden y solución a sus demandas a corto, mediano y largo plazo.